정부의 농업 R&D가 ‘농촌진흥청’과 ‘농림축산식품부·농림수산식품기술기획평가원(IPET)’으로 이원화돼 기획관리 및 지원기능의 중복과 갈등을 낳고 있다는 지적이 나왔다.

최근 농촌경제연구단체 GS&J인스티튜트(이사장 이정환)는 신정부농정 시리즈 진단에서 농업 R&D의 이원화 문제를 해결하고 안정성과 농정과의 연계성을 달성하기 위한 R&D 혁신방안이 필요하다고 밝혔다. 

GS&J인스티튜트 이정환 이사장 등은 농진청의 개편 등을 통해 장단기 R&D 수요에 대응하면서 지역과 밀착된 연구가 이뤄지도록 하고, 정권교체시마다 농업 R&D 계획이 변경되는 문제도 해결해야 한다고 제시했다.

농진청·농기평 R&D 기획·지원 중복
GS&J 이정환 이사장 등은 정부의 농업 R&D가 농진청과 농기평으로 이원화돼 있는 문제의 심각성을 ‘농정 R&D 혁신의 길’ 보고서를 통해 지적했다.

농식품부는 정책과 R&D의 연계성을 높이기 위해 농식품 분야 R&D를 지원하고 기획·관리하는 역할에 비중을 두어왔다. 1990년대 들어 국가과학기술위원회 중심의 국가 R&D 거버넌스가 출범하고 WTO 출범에 따른 농산물시장 개방에 대응해 농업정책과 농업 R&D의 연계 필요성이 제기됐다. 이에 1994년 농림기술관리센터(ARPC)를 설립해 직접 농업 R&D 지원 사업을 시작했고, 2009년에는 R&D 전체를 총괄하기 위해 농기평을 설립했다고 밝혔다.

한편 농진청은 1962년 ‘농촌진흥에 관한 사무를 관장’하기 위해 농림부장관 소속의 중앙행정기관으로 설치됐으며, 이후 농업 R&D 및 지도 보급을 전담해 농업생산성 향상을 주도하는 기관으로 발전했다.

지금까지 농식품부와 농진청의 농업 R&D는 거버넌스의 이원화를 빚어 R&D의 효율성을 떨어뜨리고 중복과 갈등을 빚어왔다는 지적이다.

R&D 중복 문제를 해결하기 위한 노력은 있어 왔다.
농림부는 1994년 농림식품과학기술위원회(농과위)를 설치해 모든 농업 R&D를 조정하려 한 바 있다. 그러나 농진청은 중앙행정기관으로서 독립적 예산과 R&D 기획기능을 가지고 있는 반면 농과위는 예산의 배분 및 조정 권한이 없어 R&D 컨트롤타워 역할에 한계를 드러냈다는 분석이다. 2003년에는 농업 R&D 총괄기능을 농림부로 일원화하고 농진청을 순수 연구기관으로 전환하자는 주장이 제기되기도 했다.

또 2015년 ‘제2차 농림식품과학기술 육성 종합계획’에서 농식품부는 산업화 및 산업화 지원 연구를 담당하고, 농진청은 기초·원천 및 실용화 연구를 담당하는 것으로 역할을 나눴다. 그러나 현실성이 따르지 않았던 요인으로, 농진청이 원천·실용화 기술을 개발했다 하더라도 산업화 단계에서 해당 기술을 농기평에 넘겨야 하는 문제가 나타났다는 지적이다.

결국 현 구조에서는 거버넌스 이원화의 문제점을 해결할 수 없으므로 농식품부, 농진청, 농과위 등의 기능과 권한을 재정립하는 개혁이 필요하다는 결론이다.

이에 대해 제시한 문제 해결 대안은 농진청과 농기평을 발전적으로 개편해 정부 R&D 기능과 민간 R&D 지원 기능으로 역할을 분담하자는 것이다.

농진청을 농업과학기술을 전담하는 기관으로 개편해(가칭 농업과학기술청, 이하 농과청) 농업·농촌의 장단기 R&D 수요에 대응하면서 지역과 밀착된 연구를 수행하고, 농정 수요 대응 및 민간 연구지원 기능은 농림식품기술개발지원센터(가칭, 이하 농기지원센터)가 담당하게 하자는 대안이다.

농업 R&D 목표가 농정목표를 그대로 수용해야 하기 때문에 R&D의 목표와 방향이 정권교체 시마다 변경돼온 문제도 제기했다. ‘제2차 농림식품과학기술 육성 종합계획’의 농정목표인 글로벌 경쟁력 강화, 신성장동력 창출, 안정적 식량공급, 국민의 행복 제고가 그대로 농업 R&D 목표로 설정됐다. 이에 국내외 경제여건과 다른 정책 등 다양한 요인에 의해 결정되는 농업성장률 3%, 수출 150억 달러 등이 R&D 목표로 제시된 것은 적절치 못하다는 지적이다.

농정목표를 R&D의 목표로 삼는 것은 농진청도 마찬가지다. 농진청은 2013년 ‘제6차 농업과학기술중장기연구개발계획’에서 농정목표를 받아 국민식량의 안정적 공급, 농업경쟁력 강화로 국가발전 견인, 바이오 기반 미래 신성장동력 확보 등을 R&D 목표로 제시했다. 이에 따라 곡물자급률을 2020년까지 현재 22%에서 32%로 제고, 수출을 152억 달러로 증대하며 첨단 바이오산업화 추진을 목표로 제시했지만 역시 부적절했다는 평가다. 식량자급률과 수출은 여러 국내외 변수가 작용하고 있고, 제한된 농업 R&D 자원을 생각할 때 농업·농촌과 동떨어진 바이오 기반 신성장동력 확보라는 목표에도 우려를 나타냈다.   

정권 바뀔 때마다 방향 ‘흔들’
농업 R&D 목표가 이처럼 농정목표에 의해 좌지우지되는 현실은 노무현 정부에서 수립된 제4차 농업과학기술중장기연구개발계획(2006~2015) 추진 중에 이명박 정부 출범과 함께 5차 계획(2009~2017)이 발표되고, 5차 계획 중에 박근혜 정부 출범과 함께 다시 6차 계획(2013~2017)이 발표되는 것을 보면 알 수 있다는 해석이다.

이처럼 농정에 종속돼 농업 R&D의 목표와 방향이 불안정한 문제를 해결하기 위해서는 ‘농업 R&D의 안정성’과 ‘농업시책과의 연계성’을 동시에 달성할 수 있는 대안을 찾아야 한다는 주장이다.

농업 R&D가 대부분 신기술의 우선순위를 분석해 연구과제를 설정하는 기술대응형 접근 방식인 것도 탈피해야 할 점이라고 꼬집었다. 이러한 접근은 농업 R&D의 현실적 목적, 농업의 환경 및 제약조건을 무시하고 한국 농업·농촌 문제의 본질에서 벗어난 이슈 위주의 트렌드한 접근으로 이어져 바람직하지 않은 연구개발 구조를 초래할 위험성이 크다고 우려했다. 농업·농촌의 비전을 설정하고 이를 달성하기 위한 R&D의 방향과 목표, 연구과제를 설정하는 목표지향형 방식으로 전환해야 한다는 것이다.   

연구기획 관리가 조직 및 개인 중심으로 이뤄지는 문제도 짚었다.

농진청은 2008년 ‘농업 R&D 보급 선진화 방안’에서 조직 중심의 농업 R&D 운영 체계, 연구 결과의 낮은 현장 활용률, 지역·농가별 특성을 고려하지 않은 획일적인 기술 보급 등의 문제점을 자체 진단한 바 있다. 농진청은 이런 문제점을 개선하기 위해 조직 중심의 연구체계에서 조직을 뛰어넘어 연구팀을 구성하는 어젠더 중심의 체계로 전환했다. 그러나 예산관리, 연구결과 및 개인별 평가는 조직 중심으로 이뤄져 과제 중심의 어젠더 체제와 충돌함으로서 실효를 거두지 못했다는 평가다. 

농진청의 연구과제가 농업 현장의 수요를 제대로 반영하지 못하고 연구결과가 현장에서 충분히 활용되지 못하는 문제도 개선돼야 한다고 강조했다.

기술대응형에서 목표지향형 전환
1997년 1월부터 도 진흥원과 지도소의 지도 및 연구직이 지방직 공무원으로 전환되면서 농진청과 지자체 농촌진흥기관 사이의 연결고리가 약화됐고, 농진청은 이런 문제점을 개선하기 위해 ‘공동연구’ 및 ‘기술보급사업’을 추진하고 있지만 실효가 낮다는 것이다. 처음부터 현장의 수요를 반영한 연구과제가 설정되고 그 결과가 현장에서 충분히 활용될 수 있는 체제를 구축해야 한다는 주장이다. 이에 따라 제시된 R&D 거버넌스 개혁안은 농진청과 농기평을 발전적으로 개편하자는 것이다.

농진청을 농업과학기술을 전담으로 기관으로 개편한 농과청은 중앙 연구소 외에 전국적 농업 R&D 네트워크를 구축해 지역 밀착 연구를 수행하되 본부가 R&D 기획·평가·관리 기능을 수행한다.

농기지원센터는 농진청과 농기평이 수행하는 연구비 지원사업을 포함한 모든 R&D 지원사업을 통합해 담당하는 농식품부 직할 조직으로 개편한다. 이에 농식품부는 농정 수행에 필요한 연구과제를 농기지원센터의 지원사업에 포함시키고, 농과청 산하 연구소도 지원 대상이 될 수 있도록 해 정책이 필요로 하는 R&D가 보장되도록 하자는 것이다.

농과위는 R&D 기본목표 설정과 평가
한편 농업 R&D 기본목표를 설정하고 R&D가 실효성 있게 수행될 수 있도록 평가하는 기능을 제도적으로 농업과학기술위원회(농과위)에 부여한다. 농과위는 농과청과 농기지원센터에 R&D의 중점 방향을 제시하고 그 결과를 평가하고 농식품부에는 사무국 역할을 하는 과학기술과(가칭)를 두자는 제안이다.

농과위의 역할은 R&D 기본목표와 중점방향을 제시하고 그 달성 정도를 평가하는 역할에 두고, 목표 달성을 위한 연구과제의 기획·예산배분·관리·평가는 농과청이 자율성을 갖고 독립적으로 수행하도록 한다.

이와 같은 대안을 현실에 옮기기 위해 ‘농촌진흥법’과 ‘농림수산식품과학기술육성법’의 농업 R&D 관련 조항이 일관성 있게 조정돼야 한다고 덧붙였다.

또 농진청의 농촌진흥사업본계획은 2013~2017년, 농식품부의 농림식품과학기술육성종합계획은 2015~2019년으로 두 계획의 시기가 달라 생기는 애로점을 해결하기 위해 농림 R&D 기획 및 관리에 관한 사항은 ‘농림수산식품과학기술육성법’으로 일원화하자고 밝혔다. 동 법에 위한 장기 계획을 마련하기 위해 공청회, 토론회 등을 개최하고 다양한 분야의 의견을 수렴하는 기간을 충분히 가진 후 계획을 수립하자고 제시했다.

이은원 l wons@newsfm.kr