식물생리활성제(Biostimulants)의 대표 원료인 해조류 추출물 등에 자연적으로 함유된 천연성분 ‘IAA(옥신·인돌-3-아세트산, Indole-3-acetic acid)’의 검출 허용 한계치가 현행 ‘0.12ppm/kg 이하’에서 ‘1.0ppm/kg 이하’까지 상향될 것으로 보인다. 농촌진흥청이 최근 천연물질의 검출 한계치를 1.0ppm/kg 이하까지 허용하는 쪽으로 가닥을 잡은 것으로 여러 경로를 통해 전해졌다.

오랜 기간 「비료공정규격」은 IAA 같은 천연물질을 ‘농약 성분’으로 분류해 잔류허용기준 설정치도 없이 검출한계 0.05ppm 초과 시 일률적으로 규제해 왔다. 그러다 지난 2025년 5월부터 업계의 숙원을 일부 반영해 “비료 완제품에 비의도적으로 혼입되는 IAA의 함량을 0.12ppm/kg 이하까지 허용”하는 쪽으로 규격을 개정·고시했다. 그러나 관련 업계는 “0.12ppm은 너무 낮다”며 최소 1.0ppm/kg 이상으로 상향해야 한다는 목소리를 높여 왔고, 농진청이 이를 수용하는 쪽으로 방향을 튼 셈이다.

《영농자재신문》은 창간 10주년 ‘테마기획’으로 친환경농자재 관련 기업 연구·임원진 등 전문가들의 의견을 모아 이 문제의 쟁점과 해법을 짚어봤다.

“이상 없다” 해놓고 ‘0.12’에 묶은 딸기 약해시험의 역설

논란의 출발점은 2023년으로 거슬러 올라간다. 친환경농자재 업계는 그해 농업기술실용화재단(현 한국농업기술진흥원)의 IAA 0.05ppm 초과 검출을 근거로 비료 등록취소·회수·폐기 등 십여 건의 행정처분을 받았다. 당시 해당 업체들은 “재검사도 없는 일방적 분석에 의한 처분이었다”고 억울함을 호소하면서 2023년 말부터 전문가 자문을 토대로 해조추출물 등에서 자연발생적으로 검출되는 IAA 관련 규격 개정을 농진청에 줄기차게 건의해 왔다.

이에 농진청도 제4종·미량요소 복합비료 등의 원료로 해조추출물을 쓸 때 자연 함유되는 IAA를 1.0ppm 정도까지, 천연 함유 근거가 확실할 경우 10ppm 정도까지 허용하는 방안을 검토하기에 이르렀다.

문제는 검증 과정에서 불거졌다. 2024년 3월 1차 전문가협의회에서 일부 전문가가 “딸기 개화기에 IAA 함유 제품을 인위적으로 살포하면 약해(비해) 우려가 있다”고 지적하면서 예외 기준 마련에 제동이 걸린 것이다. 이에 농진청이 시료 샘플을 준비하고, 국립농업과학원 토양비료과가 시험을 설계했으며, 한국친환경농자재협회 주도로 농진청 공인 시험연구기관(판코리아연구소)을 통해 논산 딸기포장에서 약해시험이 진행됐다.

결과는 “이상 없음”이었다. 야외포장 시험에서 원액(1배) 처리구의 IAA 함량은 0.122ppm 수준이었는데도 잎끝의 경미한 반점에 그쳤고, 10·50·100배 희석 처리구는 모두 불검출에 약해도 없었다.

그러나 농진청은 3차 관계기관 협의회에서 “가장 높은 시료가 0.12ppm이었으므로 그 이상은 허용할 수 없다”는 결정을 내렸다. 당시 업계 대표로 약해시험을 주도했던 안인 한국친환경농자재협회 부회장은 “시험 샘플은 모두 농진청이 수거·준비했고 설계는 농과원 토양비료과가 맡았는데, 당초 약속과 달리 0.12ppm에 묶인 모순된 결정”이라며 “당연히 1.0ppm 이상으로 허용됐어야 마땅하다”고 주장했다.

또 다른 업계 관계자는 “시험 제품의 IAA 함량이 0.1ppm 수준이어서 결과로 뒷받침할 수 있는 허용 범위가 0.12ppm을 넘기 어려웠고, 향후 1.0ppm 이상 함유 시료로 시험해 문제가 없으면 그 수준까지 허용을 검토하겠다는 취지였던 것으로 안다”고 회고했다.

 

“1이냐, 10이냐”…적정 한계치 둘러싼 ‘공감대’

검출 한계치를 어디까지 올려야 하느냐를 두고도 전문가들은 분명한 의견을 개진했다. 먼저 안인 부회장은 검출 허용 한계치 상향을 위한 추가시험이 필요하다면, 10>5>1>0.5>0.1>0.05ppm/kg으로 세분해 정밀 추진하되, 최종적으로는 “선진국처럼 검사를 면제하거나, 생조(생장조정)제 약효를 낼 수 있는 한계치인 20ppm 이상으로 일괄 설정해야 한다”고 강조했다. 나아가 천연·합성 판별이 가능해진다면 등록 농약 IAA 함량(0.3%) 수준인 25ppm/kg까지 올려도 무방하다는 입장이다.

기업 연구 현장의 시각도 결을 같이한다. 문준철 (주)오더스 연구소장은 “농도 세분화 시험에 전적으로 동의한다”면서 “가령 50ppm 이상은 천연물질의 비의도적 혼입 범위를 넘어 농약의 효과를 나타내는 수준인 만큼 10ppm 정도까지로 농도 구간을 설정하는 것이 효과적일 것”이라고 봤다.

그런가 하면, 김명진 (주)도프 연구소장은 검출한계의 ‘목적’ 자체를 다시 짚었다. 그는 “현재 검출한계를 설정하는 이유는 의도적 혼입 여부를 판별하기 위한 것인데, 약해를 기준으로 농도를 설정하는 게 타당한지 의문”이라며 “농도 범위와 구간은 좀 더 구체적인 자료와 분석을 통해 설정하는 게 좋다”는 신중론을 폈다.

특히 김명진 연구소장은 ‘의도적 혼입’의 경제성 자체에 의문을 던졌다. 식물체 내 자연 IAA 함량은 0.01~0.1ppm 수준이지만 외부 처리로 효과를 내려면 10~100ppm이 필요하고, 비료는 보통 500~1,000배 희석해 살포하는 점을 역산하면 “제품 내 IAA가 1,000ppm(0.1%) 이상은 돼야 약효가 난다”는 것이다. 그는 “그보다 훨씬 적은 IAA는 효력 증진에 도움이 안 되므로, 업체가 굳이 비용을 들여 효과 없는 일을 할 이유가 없다”며 현행 함량 기준의 재검토 필요성을 지적했다.

또한, 업계의 한 관계자는 ‘희석 현실’을 근거로 들었다. 그는 “제품에 검출 한계치를 10ppm(0.001%)으로 규정해도 500배 희석하면 작물에는 0.02ppm 수준이 살포되는데 과연 효과가 나오겠느냐”며 “옥신류 농약인 도마도톤·IBA, GA 계통 지베레린 제제의 등록함량·사용량을 환산해도 그 이하”라고 짚었다. 아울러 “살포 시 500~1,000배까지 희석하는 비료 특성상 0.12ppm 기준은 현실성이 없다”며 향후 10>5>1>0.5>0.1ppm으로 세분한 재시험의 필요성을 제기했다.

 

 

“세계는 규제 없다”…한국만 비의도적 혼입도 불허

전문가들이 공통적으로 짚은 대목은 ‘국제 정합성(整合性)’이다. 이들의 지적을 종합하면, 유럽연합(EU)·영국·일본·미국 등은 해조추출물 등을 원료로 하는 비료·유기농업자재에서 자연발생적으로 옥신이나 지베렐린이 검출되는 것을 잔류농약으로 규제하지 않는다. 이에 반해 “전 세계에서 우리나라만 유일하게 비의도적 혼입마저 불허해 가장 후진국형 제도에 머물러 있다”고 비판했다. 또한 “미국·EU에는 IAA 등 천연 호르몬에 대한 별도 규제가 없다.” 더구나 “국내에서 농산물 안전성에 문제가 된 사례는 더더욱 없다”고 강조했다.

근거 자료도 제시됐다. 농진청이 2024년 5~7월 캐나다·호주·노르웨이·남아프리카·미국·중국·인도 등에서 제조돼 국내 유통 중인 해조추출물 11개 제품(원료)을 분석한 결과, 호주산 분말 제품에서 최대 1.189ppm의 IAA가 검출됐고 나머지 10개 제품은 0.06~0.1ppm 사이였다. 이는 등록 농약 사용량 기준 대비 0.04~0.08% 수준에 불과했다. 20년 이상 해조추출물 제품을 취급해 온 제조사들도 재배·실증시험을 토대로 사용량(500~1,000배액)을 설정해 판매해 왔으나 약해 민원 사례는 없었던 것으로 파악됐다.

부처 간 시각차도 도마 위에 올랐다. 식품의약품안전처는 IAA 등 천연성분을 ‘인체·환경에 유해하지 않다’고 봐서 잔류 면제 품목으로 설정해 잔류허용기준치를 두지 않았다. 농진청 퇴직 공무원인 한 관계자는 이와 관련해 “농진청이 0.12ppm이라는 지나치게 낮은 검출한계로 규제하는 것은 모순”이라고 했고, 문준철 연구소장은 “식약처는 안전성, 농진청은 합성 생장조절제 부정 혼입 적발이라는 서로 다른 목적으로 같은 물질을 바라보는 데서 생긴 시각차”라고 진단했다. 그는 “고품질 천연 원료를 쓴 제품일수록 IAA가 자연 검출될 확률이 높아, 현행 기준은 오히려 친환경 비료 개발을 가로막는 역효과를 낼 수 있다”고 우려했다.

 

천연이냐 합성이냐…“가려낼 공정분석법이 없다”

농진청은 “IAA가 천연물질인지, 합성물질인지 판별할 수 있으면 검출한계를 10ppm/kg까지 올려도 문제없다”는 입장을 밝힌 바 있다. 그러나 정작 그 판별법이 마땅치 않다는 게 전문가들의 일치된 진단이다.

문준철 소장의 설명이 가장 구체적이다. 그는 “천연 IAA와 합성 IAA는 분자 구조와 화학적 성질이 완벽히 동일해 HPLC·LC-MS 같은 일반 장비로는 분리·정량 판별에 한계가 있다”고 했다. 대안으로는 △방사성탄소동위원소 분석법(AMS)—천연물질에는 탄소-14가 존재하나 합성물질에는 없는 원리 △안정동위원소 비율 분석법(IRMS)—광합성으로 만든 IAA와 석유화학 합성 IAA의 탄소·질소 동위원소 비율 차이를 이용하는 방식이 거론된다.

문 소장은 그러나 “비료 적용 시 분석 비용이 수십만 원 이상으로 비싸고 시간이 오래 걸려, 수많은 완제품을 상시 단속해야 하는 공정규격상 상시 검사법으로 채택하기엔 행정적·재정적 부담이 크다”고 지적했다. 극미량으로 혼입된 단일 성분만 정밀 추출해 동위원소 비율을 측정하는 것 역시 기술적 난도가 극히 높아 실효성에 의문이 남는다는 것이다.

다른 전문가들의 견해도 “확실한 분석법이 없는 것으로 안다”거나 “공정분석법이 전혀 없어 농약 기준을 준용하는 만큼, 전문가협의회를 구성해 기준을 새로 설정해야 한다”는 의견이다.

 

실명을 밝히기 꺼리는 농약과 비료 및 유기농업자재를 개발·생산하는 업체의 한 관계자는 “IAA 함유에 대한 천연 및 화학농약 구별은 큰 의미가 없다”고 했다. 현재 고시 내용은 “비의도적으로 혼입된 농약성분에 대해서는 「식품의 기준 및 규격」 별표4(식품의약품안전처 고시)에서 정한 ‘농산물의 농약 잔류허용기준’의 농약성분별 잔류허용기준의 최대치 이하의 농약성분은 허용하되, 동 기준에서 정하지 않은 농약성분은 허용하지 아니한다”고 명시돼 있다는 것이다.

다시 말해 “현재 비료공정규격상 비의도적인 농약성분별 잔류허용기준에서는 5ppm 이상의 성분도 많은데, 왜 IAA만 천연성분으로 한정해 허용해야 하는지 이해가 안 된다”는 지적이다. 그는 덧붙여 “업계에서 요구하는 IAA 허용기준이 100ppm도 아니고, 10ppm도 아니고, 식품잔류 농약허용 기준치보다 낮은 1.0ppm 이하”라며 “따라서 천연유래인지 합성농약 유래인지는 구분할 필요가 없을 것”이라고 단언했다.

 

그러면서 “가장 좋은 개정 내용은 비의도적으로 혼입된 농약성분에 대해서는 「식품의 기준 및 규격」 별표4(식품의약품안전처 고시)에서 정한 ‘농산물의 농약 잔류허용기준’의 농약성분별 잔류허용기준의 최대치 이하의 농약성분은 허용하되, 동 기준에서 정하지 않은 농약성분은 허용하지 않으면 되지 않겠느냐”고 반문했다. 다만, “인돌-3-아세트산(Indole-3-acetic acid; IAA)에 대해 1.0mg/kg 이하로 허용하더라도 전혀 문제가 없을 것”이라는 의견을 피력했다.

 

분석기관도 단 한 곳…“이의신청해도 같은 기관”

규제의 근거가 되는 분석 자체가 단일 기관에 의존하고 있다는 점도 거듭 제기됐다. 현재 국내 IAA 등 생장조정 물질 분석은 한국농업기술진흥원 1개 기관 데이터로 규제·처벌이 이뤄지고 있고, 이의신청을 해도 다시 같은 기관에 분석을 맡기는 모순된 구조라는 지적이다.

이와 관련해 업계 전문가들은 “자신이 내린 분석 결과를 스스로 뒤집는 기관은 세계 어디에도 없을 것”이라며 “같은 기관 재분석은 행정 편의주의이자 형식적 절차에 불과해, IAA 같은 극미량 분석은 실내 온도·전처리 시약 오염도·장비 상태에 따라 미세 오차가 생길 수 있는데도 검증할 방법이 없는 상황”이라고 했다. 따라서 2개 이상의 공인 분석·검증기관 지정을 촉구했다. 덧붙여 “제품에는 다양한 성분이 혼합돼 있어 그 안에서 생장조정제를 정성·정량 분석하는 일은 숙련된 기술이 필요하다”며 복수 공인기관 확보의 필요성을 강조했다.

안인 부회장은 한발 더 나아가 “처분 업체가 절차상 공정성을 문제 삼아 행정소송을 내면 처분기관 패소 소지가 크다”며 “적어도 2차 이의신청 기관은 반드시 1차와 달라야 하고, 분석담당자 눈높이 교육과 기관 간 블라인드 테스트로 분석 오차를 줄여야 한다”고 지적했다.

 

‘미량요소 복비’의 ‘함정’…비의도적 혼입 ‘형사고발’

농업 현장에서 벌어지는 ‘제도의 사각지대’도 도마 위에 올랐다. 해조추출물은 칼리(K)를 보증할 수 있어 제4종 복합비료에는 원료로 등록할 수 있지만, 칼리가 보증성분이 아닌 미량요소 복합비료에는 쓸 수 없다. 문제는 수입 완제품에 해조추출물이 들어 있어도 미량요소 복합비료 등록 시 이를 등록 원료로 기재하지 못한다는 점이다.

이 상태에서 IAA가 검출되면 ‘공정규격에 정해진 원료를 사용하지 않은 경우’로 미량요소 복합비료 전체에 6개월 영업정지 처분이 내려진다. 더 큰 문제는 업체가 “해조추출물에서 유래한 천연 IAA가 비의도적으로 들어 있었다”고 소명할 경우, 지자체가 이를 ‘등록되지 않은 원료를 의도적으로 투입한 것’으로 보아 영업정지에 더해 형사고발까지 한다는 것이다.

실명 공개를 주저하는 한 관계자는 “비의도적이면 과징금으로 대체할 수 있지만 의도적으로 간주되면 과징금 대체도 안 돼 경찰 조사까지 받게 된다”며 “현행 고시에 분명한 문제가 있다”고 했다. 그는 또 IAA 인정 원료를 해조류 추출물 외에 휴믹산·풀빅산까지 확대해야 한다고 제안했다.

또 다른 전문가는 “생장조정제 검출이 해조추출물에만 국한되지 않고 다양한 식물추출물, 심지어 아미노산 제품에서도 가능하다”며 “잔류농약까지 제품 내 함량 기준을 ‘사용 희석농도 내 함량 기준’으로 수정하는 등 큰 틀의 개선이 필요하다”고 했다.

 

“규제 완화가 국정 방향…집행기관은 어디로 가나”

전문가들은 입을 모아 ‘비의도적 혼입’에 대한 면제 조항 신설을 제도 개선의 핵심으로 꼽았다. 우선 “천연물질에서 유래한 호르몬임이 입증되면 행정처분을 면제하는 조항이 신설돼야 한다”는 지적이다. 다시 말해 “업체가 자부담으로 동위원소 분석을 통해 천연 유래를 증명하면 규제 대상에서 면제하는 규정이 필요하다”는 것이다.

더 근본적인 산업 육성책도 주문했다. 규제 완화가 새 정부의 기본 정책 방향인데도 하위법령 집행기관에서는 오히려 규제를 강화하는 것은 문제라고 말한다. 따라서 “IAA 등 규제기준을 대폭 완화하거나 바이오스티뮬란트(Biostimulants) 표준관리기준을 제정하는 산업 육성 방안이 바람직하다”는 제안이다.

실제로 세계 시장은 빠르게 움직이고 있다. 종전 ‘바이오 비료’와 ‘생물농약’으로 양분되던 분류는 이제 해조추출물·부식산 등 바이오스티뮬란트를 포함한 3분 관리 체계로 재편되는 추세다. EU는 유럽바이오스티뮬란트산업협회(EBIC)가 2011년 발족해 비료제품규정(FPR) 개정 등 표준을 마련 중이고, 일본은 2018년 식물생리활성제협회(JBSA)를 설립했다. 미국 등 선진국도 관련 규제완화 입법을 추진 중이다. 반면 국내 시장은 연 10% 이상 성장하면서도 바이오스티뮬란트 관련 규정 없이 농약·비료관리법을 준용해 오히려 퇴보적으로 관리되고 있다는 지적이 나온다.

농진청이 검출 한계치를 1.0ppm/kg까지 허용하는 쪽으로 방향을 잡은 것으로 알려지면서 그동안 묵은 갈등은 일단 해소 국면에 접어든 것으로 보인다. 다만, 실제 시행 시기를 포함해 △재시험 농도 구간 설정 △천연·합성 판별법 개발 △복수 분석기관 지정 △비의도적 혼입 면제 조항 신설 등 풀어야 할 과제는 여전히 남아 있다.

친환경농자재 업계는 한목소리로 “딸기 약해시험에서 이미 ‘이상 없음’이 확인된 만큼, 이번에는 최소한 ‘1.0ppm 허용’이 반드시 현실로 이어져야 한다”고 강조하고 있다.